September 05, 2019

[黑客人生]台灣與美國的網頁親和力法規簡略比較

前一篇提供的教材中,有幾頁提到近年發生在美國的訴訟案件,這種「因為網頁有障礙」而提起的訴訟在台灣從來沒有發生過,可能有讀者會感到好奇,讓我來補充一些背景知識。(法律不是我的專業,如果我的解讀有誤,請各方先進不吝斧正。)

如果懶得看完整篇文章,也可以簡略看一下我做的簡報檔案(Dropbox 連結,PDF 格式)。本文敘事順序跟簡報檔案不同,但是主要內容應該都有涵蓋。

台灣的網頁親和力法規的母法是衛生福利部主管的《身心障礙者權益保障法》,該法涵蓋的身心障礙類別包括:

  1. 神經系統構造及精神、心智功能
  2. 眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛
  3. 涉及聲音與言語構造及其功能
  4. 循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能
  5. 消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能
  6. 泌尿與生殖系統相關構造及其功能
  7. 神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能
  8. 皮膚與相關構造及其功能

值得注意的是《身心障礙者權益保障法》是一部特別法,所謂特別法係指適用於特定人、事、時、地的法律,說好聽就是法條適用的優先順位較高,說難聽就是暗指著普通情況下對身心障礙者的歧視並不違法(當然這裡要看怎麼定義「歧視」),畢竟我國《憲法》第七條也沒有保障身心障礙者在法律上的平等地位。

美國的法律中,與台灣《身心障礙者權益保障法》對應的是 Department of Justice(司法部)主管的《Americans with Disabilities Act》(ADA,美國身心障礙法案),該法涵蓋的身心障礙類別包括:

  • Physical(肢體,大略對應台灣的第七類身心障礙)
  • Sensory(感官,大略對應台灣的第二類身心障礙)
  • Cognitive(認知功能,大略對應到台灣的第一類身心障礙)
  • Psychological(精神功能,大略對應到台灣的第一類身心障礙)
  • Emotional(情緒功能)
  • Physiological(生理功能,大略對應到台灣的第三類、第四類、第五類、第六類、第八類身心障礙)

ADA 是一部反歧視的公民權利法案,包納範圍廣泛,也是主要的網頁親和力相關訴訟依據法條來源。

回到台灣的法律,《身心障礙者權益保障法》第二條第二項規定「本法所定事項,涉及各目的事業主管機關職掌者,由各目的事業主管機關辦理」,同一條第三項第十四款寫明「身心障礙者無障礙資訊和通訊技術及系統、網路平台」的部份是由「通訊傳播主管機關」,也就是國家通訊傳播委員會(NCC)來辦理。

於是,國家通訊傳播委員會依照《身心障礙者權益保障法》第五十二之二條,為了能夠執行該條第一項「各級政府及其附屬機關(構)、學校所建置之網站,應通過第一優先等級以上之無障礙檢測,並取得認證標章」之規定,依該條第二項規定制定《各級機關機構學校網站無障礙檢測及認證標章核發辦法》,再依這個辦法制定《網站無障礙規範 2.0 版》以進行檢測及核發認證標章;依照這個法源脈絡來看,受到規範的網站只有「各級政府及其附屬機關(構)、學校所建置之網站」,沒有規範其他網站,也沒有規範網站以外的部分(例如電子郵件、各種電子文件或表單、公文或資訊系統、網站管理系統、應用程式或電腦軟體)。實際上即使各級政府及其附屬機關(構)、學校所建置之網站沒有通過檢測、沒有取得認證標章,目前也沒有罰則。

又,《網站無障礙規範 2.0 版》在設計上大致對齊全球資訊網協會(W3C)《Web Content Accessibility Guideline 2.0》(WCAG 2.0),所以依照前面提到的《身心障礙者權益保障法》第五十二之二條第一項規定,才會有「台灣無障礙網頁法規對應至 WCAG 2.0 之 A 等級」的說法。不過,立法院在 2017 年 2 月 22 日華總一義字第 10600021571 號《中華民國 106 年度中央政府總預算案審查總報告(修正本)》審議總結果指出:「然多年來各機關推動成效有限,視覺障礙者無法順利使用政府機關網站之情形所在多有,而身心障礙者權益保障法大幅翻修,我國並已簽署身心障礙者權利公約,將公約內容國內法化之環境變遷下,國家通訊傳播委員會已於 105 年公告《網站無障礙規範 2.0 版》。爰要求各級政府及其附屬機關(構)、學校,於其建置之網站新設及改版時,應依據國家通訊傳播委員會頒訂《無障礙網頁開發規範 2.0 版》檢測等級 AA 以上進行設計,並於上線前取得 AA 等級以上標章,以保障身心障礙者資訊取得之權利,並完善我國無障礙網路環境之建置。」姑且不論這段結論是否暗示著特定障礙類型與相關法規的關係,立法委員利用預算審查的時候提出超出法律條文規範的要求是否沒有問題,本身可能就值得討論。(當然還有另一個可以拿出來討論的地方:立法院自己的網站到目前為止也還沒有符合檢測等級 AA。)

美國的法律中,與台灣這部份法規對應的大概是同樣由 Department of Justice 主管的《The Rehabilitation Act of 1973》(復健法案),涵蓋的範圍包括:

  • 聯邦政府機關執行之業務
  • 獲得聯邦經費之業務
  • 聯邦政府機關之人員聘任
  • 聯邦政府機關承包商之人員聘任

簡單來說,就是聯邦政府機關本身或有拿聯邦政府經費的,都必須符合這項法律(所以這是一部特別法);這項法律包含許多部分,例如〈Section 504〉明確指出前述各種機關或其辦理之業務都不能因身心障礙而有所歧視,最有名的〈Section 508〉(508 公法)則涵蓋各項電磁通訊及資訊科技,包括網站、網頁內容、網頁應用程式、網頁文件、數位文件檔案、應用程式軟體、電子郵件等,其規範內容大致對齊 W3C WCAG 2.0 AA(Conformance Level AA),因此有「美國無障礙網頁法規對應至 WCAG 2.0 之 AA 等級」的說法。

即使美國〈Section 508〉涵蓋範圍超出台灣《各級機關機構學校網站無障礙檢測及認證標章核發辦法》,畢竟還是只有規範到美國聯邦政府機關。對於人民的日常生活,其實又回歸到《Americans with Disabilities Act》,這部法律同樣分成許多部分,稱為「Title」,其中與網頁親和力相關的是 Title IITitle III

ADA〈Title II〉涵蓋聯邦政府、州政府、地方政府及其附屬機關/機構、學校,要求提供服務或執行業務時:

  • 與公民達成有效溝通,必要時應提供輔助科技或相關服務
  • 不得因障礙而使個人無法參與服務/計畫/方案/活動
  • 應以融合式的方法提供計畫/方案/服務,除非分離式的服務模式才能確保機會均等
  • 應設置輔助協助或服務

許多州政府因此比照〈Section 508〉設立州層級的法律,有些人稱這些法律為「mini 508」。在這項法律的規範下,不論是政府公開讓人民使用的影音內容,或者是政府機關內部使用的影音媒體,都應該要提供隱藏式字幕、口述影像等內容;相似地,不僅公開的網站部分不得對身心障礙者造成歧視,連管理網站的內部系統也不得對身心障礙者造成歧視。

ADA〈Title III〉涵蓋多種公共設施及商務設施:

  1. Places of lodging(住宿)
  2. Establishments serving food or drink(飲食)
  3. Places of exhibitation or entertainment(展會/娛樂)
  4. Places of public gathering(公共集會)
  5. Sales or rental establishments(銷售/租賃)
  6. Service establishments(服務)
  7. Stations used for specified public transportation(公共交通)
  8. Places of public display or collection(展示/展覽)
  9. Places of recreation(休閒)
  10. Places of education(教育)
  11. Social service center establishments(社會福利中心)
  12. Places of exercise and recreation(休閒體育)

這些設施雖然看似以建築物為本體,但是 Department of Justice 認為網站是這些公共或商務設施在虛擬世界的延伸空間,因此除了在實體空間不得歧視身心障礙者,在虛擬空間同樣不得歧視身心障礙者。近年來越來越多的美國網頁親和力聯邦訴訟案都是依這項法律主張受到歧視而興訟。這裡有個有趣的議題:純網路服務是否還適用 ADA〈Title III〉?實務上美國不同地方對此的見解不同,有些認為所有網站都算,有些認為需要依附實體空間中的設施才算,因此也可以發現網頁親和力訴訟案在各州分布情況不同。

回到台灣的法律,有沒有類似 ADA〈Title III〉的規劃?其實可以算是有,但是大概跟沒有一樣,即使《身心障礙者權益保障法》第十六條第二項規定「公共設施場所營運者,不得使身心障礙者無法公平使用設施、設備或享有權利」,但《身心障礙者權益保障法》第二條第三項第五款規定「身心障礙者住宅、公共建築物、公共設施之總體規劃與無障礙生活環境等相關權益之規劃、推動及監督等事項」的部份是由「建設、工務、住宅主管機關」,也就是內政部營建署來辦理。營建署依照內政部《建築法》第九十七條訂定《建築技術規則》,其中〈建築設計施工編第十章「無障礙建築物」規範公共建築物之適用範圍包括:

  1. 公共集會類
  2. 商業類
  3. (已刪除)
  4. 休閒、文教類
  5. 宗教、殯葬類
  6. 衛生、福利、更生類
  7. 辦公、服務類
  8. 住宿類
  9. 危險物品類

雖然看起來對公共設施的認定與美國 ADA 很相像,但是主管機關目前對設施「空間」的概念侷限在實體物質空間的部份,不像美國延伸到虛擬空間,因而沒有任何網頁親和力相關的規範,所以台灣從來沒有網頁親和力相關的訴訟案件。(另一個值得提起的部份是:即使是在實體物質空間,營建署制定的規範也只有針對視覺障礙者及肢體障礙者的移行活動功能進行考量,沒有納入其他身心障礙者需求。)

美國除了上述法律,還有一個跟網頁親和力相關的特別法:美國聯邦通訊委員會(FCC)主管的《21st Century Communications and Video Accessibility Act》(CVAA),其〈Title II〉針對影音節目進行規範,涵蓋:

  • 電視節目,包括電視節目之網路播放、網路串流播放
  • 螢幕在 13 吋以下之電視節目觀看設備,包括平板電腦、智慧型手機
  • 包括網絡經營業者(第四台業者)、錄製設備、轉播設備

雖然非電視節目的網路影片就不在規範之內,但是對於電視節目內容在網路媒介傳播的情況,這項法律規範:

  • 依照法定規格採用隱藏式字幕
  • 依照法定規格設置字幕位置
  • 符合字幕內容正確性之要求
  • 符合字幕呈現時間同步性之要求
  • 符合字幕涵蓋完整性之要求
  • 即時轉播之節目容許八小時之字幕處理時間

這個針對電視節目的法規在台灣沒有對應的法律。謠傳(我聽來的,沒求證)多年前台灣 NCC 曾經想找電視台公司代表來開會想要制定類似的規定,但是電視台都不理 NCC,所以就無疾而終。

整體來說,台灣的網頁親和力相關法規在涵蓋面非常薄弱,執行效力也很薄弱,也許追根究柢其實是我們對於基本人權的體認也很薄弱吧。

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